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MAI 2015
« Une ceinture, une route » : la nouvelle politique d’investissement de la Chine
  
 
MAI 2015
 
 
 
 

« Une ceinture, une route » :

la nouvelle politique d’investissement de la Chine

 

Le rêve de renouveau de la nation chinoise a donné lieu, depuis plusieurs décennies, à des réformes considérables en Chine menant à une économie dite « socialiste de marché ». Cette politique entre désormais dans une nouvelle phase en promouvant un projet si grandiose que, vu d’Europe, il peut paraître démesuré : rien de moins que construire une nouvelle route de la soie, avec une double composante terrestre et maritime, au service du développement économique de la Chine et de l’ensemble du continent eurasiatique. Le projet a des implications majeures aussi bien pour l’investissement entrant (investissements étrangers en Chine continentale) que pour l’investissement sortant (investissements chinois à l’étranger). A l’évidence, la Chine a décidé de mettre des moyens considérables, y compris de nouveaux instruments juridiques, au service de ses ambitions.

 

Commençons par l’ambition. Elle a été exprimée pour la première fois par le président chinois Xi Jinping lors d’un discours prononcé au Kazakhstan le 7 septembre 2013 (reproduit in Xi Jinping, La gouvernance de la Chine, Editions en langues étrangères, Beijing, 2014, p. 343). Par la suite, le slogan officiel « une ceinture, une route » a été diffusé au plus haut niveau ; il désigne l’ensemble du projet, terrestre comme maritime. Les objectifs poursuivis sont le développement économique du centre et de l’ouest de la Chine, l’accès aux matières premières d’Asie centrale, le développement des transports, l’usage internationale du renmibi et – quoiqu’en disent les discours – l’influence mondiale de la Chine. A ces fins, des investissements massifs sont envisagés dans les zones situées le long de deux routes principales et de leurs ramifications. La route terrestre, ou route nord, relie Xian, grande ville du centre de la Chine, à Rotterdam, en passant par le Kazakhstan, l’Iran, la Turquie ; la route maritime, ou route sud, relie Fuzhou à Venise, en passant par divers ports des pays membres de l’ASEAN, la côte kenyane, le canal de Suez, Athènes (voir la carte synthétique réalisée par le Wall Street Journal : http://www.wsj.com/articles/chinas-new-trade-routes-center-it-on-geopolitical-map-1415559290). Dans les deux cas, les travaux à réaliser sont titanesques, avec la création d’autoroutes, de lignes de chemin de fer, de ports, d’aéroports, de pipelines, de réseaux de télécommunication, etc.

 

Le projet « une ceinture, une route » entre déjà dans sa phase de réalisation, aussi bien au niveau de l’élaboration des politiques publiques que des textes juridiques. S’agissant des premières, un document d’orientation [http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/201503/t20150330_669367.html] a été publié le 28 mars 2015 par l’organe de la planification chinoise, la Commission nationale du Développement et de la Réforme, et par le ministère du Commerce. Il augure de la place que tiendra le projet dans le 13ème plan quinquennal chinois (2016-2020). Quant aux évolutions juridiques, deux projets retiendront ici l’attention : la création d’une Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (AIIB) et la réforme du droit chinois des investissements étrangers. Tous deux s’intègrent au vaste dessein de la nouvelle route de la soie avec une cohérence qui devrait attirer l’attention des juristes comme celle du monde des affaires et des dirigeants politiques européens.

 

On sait que le financement de l’économie a toujours été une difficulté et une préoccupation pour les dirigeants chinois, d’où les politiques successives d’ouverture à l’investissement étranger. Pour le projet « une ceinture, une route », la Chine promeut avec conviction auprès des pays asiatiques la création d’une banque internationale, l’AIIB (Asian Infrastructure Investment Bank / Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures), qui devrait disposer d’un capital de 50 milliards de dollars. Cette entreprise a déjà fait couler beaucoup d’encre, car elle est interprétée comme une remise en cause des institutions financières internationales existantes et du rôle qu’y jouent les Etats-Unis. La mise en œuvre du projet a commencé avec la signature, le 24 octobre 2014, à Pékin d’un mémorandum d’accord par vingt-et-un Etats d’Asie et l’établissement d’un secrétariat provisoire. De manière significative, plusieurs pays occidentaux ont décidé de se joindre au projet, notamment l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni, ou encore l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Les statuts de la Banque restent en cours de négociation, mais un site internet a déjà été ouvert [http://www.aiibank.org]. La Chine envisage par ailleurs la création d’un fonds national pour la route de la soie, mais le projet semble moins avancé.



A l’évidence, l’enjeu juridique lié à cette nouvelle banque internationale ne se limite pas à la rédaction et l’adoption de ses statuts. Il conviendra de suivre avec attention l’élaboration de ses règles internes, car elles sont destinées à se refléter dans les conditions générales des contrats de prêts et à orienter les choix d’investissement. Le site de l’AIIB annonce à ce propos des « politiques solides » en matière de gouvernance, de conformité, d’encadrement financier, de commande publique, de responsabilité sociale et environnementale. La comparaison avec les règles et pratiques de la Banque mondiale ou de la Banque asiatique de Développement permettra d’en juger.

 

 

 



D’autre part, la révision du droit chinois des investissements étrangers (entrants) est bien engagée. Le ministère du Commerce a rendu public le 19 janvier 2015, pour consultation, un projet de Loi sur l’investissement étranger en Chine continentale. Jusqu’à présent, l’investissement étranger en Chine était régi par des textes éclatés et mal coordonnés, portant sur les structures sociétaires et les procédures administratives, avec de nombreuses zones d’ombre. L’adoption probable de ce texte à court terme constituera donc un tournant, d’autant que son contenu comporte des innovations majeures. La principale est le principe du traitement national pour l’accès au marché, assorti d’une liste négative d’exemptions qui seront recensées dans le Catalogue des mesures spéciales, soit comme secteurs interdits, soit comme secteurs à accès restreint pour les investisseurs étrangers. En pratique, cela signifie qu’aucune autorisation administrative ne sera plus nécessaire dans les secteurs non listés et par ailleurs ouverts aux investisseurs chinois. Les autorisations dans les secteurs restreints pourront être conditionnées au type d’investissement mais également aux zones géographiques, et l’on gage que cela permettra d’orienter les investissements étrangers vers le grand projet de route de la soie, pour sa partie située sur le territoire chinois.

 

Parmi les autres modifications introduites par ce texte, on relèvera une procédure de contrôle des investissements susceptibles d’affecter la sécurité nationale, ainsi que des obligations de rapportage étendues qui devraient permettre de limiter et mieux cibler les inspections. De plus, de nombreux articles font écho au contenu des traités de protection des investissements conclus par la Chine : garanties de transparence du cadre juridique, de libre-transfert, de non-expropriation sauf pour motif d’intérêt public, conformément aux procédures régulières et avec compensation – mais en renvoyant au droit national pour le calcul de celle-ci. Le texte prévoit encore une nouvelle procédure administrative centralisée en cas de litige entre l’investisseur étranger et les organes administratifs chinois, dont on peut penser – malgré l’imprécision du texte à cet égard – qu’elle sera un préalable à tout autre recours, y compris l’arbitrage prévue par les traités d’investissement.

 

Enfin, la nouvelle loi devrait avoir des effets importants sur certains investissements déjà réalisés, car, en introduisant la notion de contrôle dans la définition de l’investissement étranger, elle y réintègre les entreprises chinoises contrôlées par des étrangers non en raison de la répartition du capital mais par le jeu de contrats entre associés. Ceci devrait affecter principalement ces entreprises lorsqu’elles ont investi dans des secteurs économiques à accès restreint. A cet égard, un délai de mise en conformité de trois ans est prévu.

 

Si l’on ajoute à ces innovations la promulgation le 10 mars 2015 d’un nouveau Catalogue des industries servant de guide à l’investissement étranger (ordonnance n°122, entrée en vigueur le 10 avril), on prend la pleine mesure des changements intervenus ou à venir. L’esprit des nouveaux textes est de faciliter les investissements étrangers en Chine continentale en allégeant les contraintes administratives, tout en les mettant au service de la nouvelle ambition gouvernementale. Celle-ci combine la politique de l’investissement entrant et celle de l’investissement sortant, afin de projeter la puissance économique chinoise au-delà de ses frontières tout en assurant le développement économique du « far west » chinois.

 

Evidemment, la vision d’une nouvelle route de la soie reste soumise à nombre d’incertitudes économiques et à de forts aléas géopolitiques, que la simple consultation des cartes permet d’identifier. Pour autant, la faculté de concevoir un projet ambitieux, clair et mobilisateur est un moteur indéniable de l’action collective ; et le projet « une ceinture, une route » ouvre des perspectives d’investissement immenses. Telle est la vraie leçon pour une Europe à la recherche de son avenir économique.