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MAI 2012
Le crépuscule du constitutionnalisme européen ?
  
 
MAI 2012
 
 
 
 

Le crépuscule du constitutionnalisme européen ?

L’édifice que les Pères fondateurs de l’Europe ont progressivement édifié serait-il sur le point de vaciller ?

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, l’une des ambitions des hommes et des femmes qui avaient repoussé la barbarie était de transposer à un niveau supranational des garanties de protection des droits fondamentaux et de limitation du pouvoir qui, bien qu’elles aient été le cœur du constitutionnalisme moderne, n’avaient pas su résister au niveau étatique. Le Conseil de l’Europe a mis en place la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, sur laquelle veille la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg. L’Union européenne, partie de formes d’intégration essentiellement économiques, a abouti à une structure institutionnelle riche d’une Charte des droits fondamentaux appliquée par la Cour de justice de l’Union européenne de Luxembourg. L’un et l’autre ont tenté de redonner toute sa force au message de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Selon ce texte, « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Malgré la formation progressive de communautés supraétatiques intégrées, fortes d’un patrimoine constitutionnel commun, fait de valeurs partagées telles que la dignité humaine, le droit à la vie, la liberté, l’égalité ou la solidarité, l’heure ne semble guère à l’optimisme.

Nombre de commentateurs ont ainsi relevé, durant la campagne présidentielle française, que l’Europe n’était guère présente qu’à titre d’épouvantail, davantage sous les dehors d’une structure bureaucratique lointaine et inefficace, lançant des oukases mortifères sur le plan économique et social ou laissant les frontières de l’Europe sans protection, qu’à titre de projet, porté par un ensemble de valeurs partagées par l’ensemble des citoyens. Au nord comme au sud, les partis nationalistes voire xénophobes engrangent sur le plan électoral les résultats d’une telle désaffection pour le constitutionnalisme européen.

De manière tout aussi préoccupante, les Etats eux-mêmes ne semblent plus dissimuler leur défiance. Ainsi le Royaume-Uni a-t-il fait subir à la Cour européenne des droits de l’homme une attaque en règle après que celle-ci l’a condamné pour avoir refusé le droit de vote des détenus (CEDH, 6 octobre 2005, Hirst c/ Royaume-Uni (n° 2), n° 74025/01) et pour avoir envisagé d’extrader un islamiste radical qui courrait le risque d’être jugé sur le fondement de preuves obtenues sous la torture d’autres suspects (CEDH, 17 janvier 2012, Abu Qatada, n° 8139/09). Lors de la conférence de Brighton, qui s’est finalement achevée mi-avril sans grand dommage pour la Cour, étaient à l’ordre du jour rien moins que l’octroi aux Etats d’une marge d’appréciation plus importante dans la mise en œuvre locale des droits proclamés par la convention (§ 17 du projet britannique), le resserrement des conditions de recevabilité des recours dès lors qu’une requête substantiellement identique avait été examinée par les juges nationaux (§ 23 du projet), et l’octroi à la Cour de facultés plus énergiques pour mettre rapidement un terme aux contentieux répétitifs et se concentrer sur les affaires essentielles (§§ 24 et s. du projet), notamment par la possibilité de choisir discrétionnairement, parmi les requêtes qui lui sont soumises, les affaires qu’elle entend trancher (§ 42.e.i) du projet).

Si la Cour européenne des droits de l’homme, dont l’engorgement reste toutefois préoccupant du point de vue de son efficacité en tant qu’instrument de protection des droits fondamentaux, semble avoir échappé au pire, tel n’est pas le cas de la Cour de justice de l’Union européenne qui vient, en moins de trois mois, de subir deux affronts inédits. D’abord, dans une décision du 16 décembre 2011 (SK 45/09), le Tribunal constitutionnel polonais s’est considéré compétent pour examiner directement, dans le cadre d’un recours individuel de protection des droits fondamentaux, la constitutionnalité du Règlement CE n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale. Il a finalement rejeté les arguments tendant à faire juger ses dispositions relatives à la mise en œuvre sur le territoire des Etats-membres de décisions de justice rendues dans d’autres Etats-membres, contraires aux droits constitutionnels processuels (droit à un recours effectif et double degré de juridiction), et ainsi préservé un mécanisme essentiel de la coopération judiciaire européenne.

 

 

 

 


Mais il n’en a pas moins, sur le principe, ouvertement contredit les principes les mieux établis sur les rapports normatifs au sein de l’Union, et notamment l’idée que les règlements sont réputés « obligatoire[s] dans tous [leurs] éléments et […] directement applicable[s] dans tout Etat membre » (art. 288 TFUE). Il a en outre porté quelques coups de canifs au modus vivendi juridictionnel établi par l’arrêt Foto-Frost (CJCE, 22 octobre 1987, aff. C-314/85), selon lequel seule la Cour européenne est en mesure de porter une telle appréciation sur la légalité du droit dérivé, et directement ignoré l’obligation que fait aux juges nationaux l’arrêt Simmenthal (CJCE, 9 mars 1978, aff. 106/77), d’écarter toute norme nationale contraire au droit supranational. Reconnaissant sans hésiter qu’une déclaration d’inconstitutionnalité d’une norme de droit de l’Union de sa part constituerait une violation du droit supranational susceptible d’engager sa responsabilité (art. 258 à 160 TFUE), le Tribunal envisage avec un certain détachement les trois issues possibles à une telle situation : une modification de la constitution nationale, une modification du droit de l’Union, le retrait pur et simple de l’Union. Il reste que, conformément à une technique bien connue du Conseil d’Etat français, tout en posant le principe de cet examen de la constitutionnalité des normes supranationales, les juges constitutionnels polonais n’en ont, en l’espèce, tiré aucune conséquence concrète.

La Cour constitutionnelle tchèque n’a pas fait preuve de la même retenue. Dans un arrêt du 31 janvier 2012 (Pl. ÚS 5/12), celle-ci a contredit sans ménagement une décision de la Cour de justice. Sur renvoi préjudiciel de la Cour suprême administrative tchèque, les juges de Luxembourg avaient estimé contraire au droit de l’Union un système de bonification des pensions de vieillesse. Celui-ci bénéficiait aux travailleurs de nationalité tchèque, résidant en Tchéquie et ayant effectué une partie de leur carrière sur le territoire actuel de la Slovaquie, avant la scission de la Tchécoslovaquie. Il contrevenait au principe de non-discrimination fondé sur la nationalité, à l’encontre des travailleurs qui exercent leur droit à la libre circulation (CJUE, 22 juin 2011, Marie Landtová c/ Česká správa socialního zabezpečení, aff. C-399/09). Or ce système de bonification résultait avant tout de l’interprétation que la Cour constitutionnelle donnait d’un traité tchéco-slovaque, et n’avait été soumis par les juges administratifs à la juridiction européenne qu’à la suite de conflits répétés avec les juges constitutionnels. Déçue de ne pas avoir été soutenue par le gouvernement tchèque lors de l’examen du renvoi, et heurtée que la CJUE n’ait pas pu sur le plan procédural recueillir ses propres observations, la Cour constitutionnelle a réitéré sa jurisprudence. Pour ce faire, elle devait aller à l’encontre de la décision de la CJUE, ce qu’elle a fait au motif qu’en statuant de la sorte, en ignorant la spécificité de la situation juridique résultant de la scission de l’Etat tchécoslovaque et en méconnaissant donc l’identité constitutionnelle de la République tchèque, la Cour avait à tort considéré le règlement communautaire applicable en l’espèce. Aussi les juges tchèques laissent-ils sans effet la jurisprudence européenne. A leurs yeux, celle-ci résulte d’une action des organes de l’Union qui outrepasse les pouvoirs qui leurs sont conférés par les Etats. Elle s’avère donc « ultra vires » (§ VII de la décision).

Ces deux affaires font pour l’heure figure d’exception. Elles ne s’en fondent pas moins l’une et l’autre sur une argumentation qui, en empruntant largement à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, s’avère bien ancrée dans la plupart des Etats européens, qu’il s’agisse de la France, de l’Espagne ou de l’Italie. N’y voir que des curiosités semblerait imprudent, car elles apparaissent significatives d’une atmosphère générale au sein des juridictions des Etats européens et, plus largement, des sociétés politiques qu’ils abritent. Peut-être fourniront-elles l’occasion d’un sursaut pour que le constitutionnalisme soit, davantage qu’une lubie d’élites, un élément de la culture politique vivante d’une société ouverte.