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SEPTEMBRE 2016
Quelle place pour la démocratie participative numérique dans l’adoption de la loi ?
  
 
SEPTEMBRE 2016
 
 
 
 

Quelle place pour la démocratie participative numérique dans l’adoption de la loi ?

Retour sur les accrocs de la loi « République Numérique »

La loi sur la République Numérique tout juste adoptée était porteuse d’une ambition assumée, celle de constituer rien moins qu’un habeas corpus (sic) numérique et avait emprunté, pour ce faire, les méthodes inédites de la démocratie participative sur Internet. Ainsi, le secrétariat d’Etat au numérique avait ouvert une plateforme sur laquelle les internautes étaient amenés à se prononcer sur les différents articles du projet de loi, voire à proposer certaines dispositions de leur propre cru. A première vue, l’initiative fut concluante car saluée par une participation importante des citoyens (21 330 participants ; 8500 contributions), lesquels avaient non seulement massivement voté pour ou contre les dispositions proposées mais avaient fait preuve également d’inventivité, proposant des articles nouveaux dont cinq furent ultérieurement repris dans la loi. Au final, dans les 30 articles initiaux, ce sont près de 90 contributions intégrées par le gouvernement qui sont directement issues de la consultation. On assistait ainsi à l’émergence d’une nouvelle méthode d’élaboration de la loi, une co-écriture citoyenne, en prise avec les aspirations du peuple et une réalité technologique mouvante. 

La solution était si prometteuse qu’il a même été proposé d’en rendre l’usage systématique : tout projet de loi devrait désormais être soumis à une consultation publique via un site internet pour permettre au gouvernement de se nourrir de cette discussion fertile et de profiter des suggestions venant « d’en bas ». L’idée de cette agora digitale est a priori stimulante et les avantages qu’on peut en escompter multiples ; enrichir la norme grâce à l’avis éclairé des citoyens sur des questions dont ils maîtrisent parfois mieux les enjeux que les élus ; faire converger les discussions préparatoires sur une plateforme ouverte consultable à loisir et immédiatement réactive permettant à tous se « positionner » publiquement, en toute transparence. Voilà un bon moyen d’augmenter le niveau d’expertise en bénéficiant de l’intelligence collective mais aussi de permettre à la « majorité silencieuse » d’exprimer sa voix, rééquilibrant ainsi le travail d’influence plus sous-terrain des lobbies. Internet au service de la loi. Enfin. Une République numérique dans le fond et dans la forme.

 

D’où vient pourtant qu’un certain malaise se dégage à propos d’un dispositif si prometteur ? Certaines associations qui ont activement participé à la consultation n’ont désormais pas de mots assez durs pour dénoncer « le bilan catastrophique de la loi », « en dépit de son « maquillage » participatif » (La Quadrature du Net). L’Observatoire des Libertés et du Numérique (composé du Syndicat de la Magistrature, d'Amnesty International France, du CREIS-Terminal, du Syndicat des Avocats de France, du CECIL, de la Ligue des Droits de l'Homme et de La Quadrature du Net) déplore quant à lui, « la manière dont l'ensemble de l'élaboration de cette loi a été menée. Elle est profondément décourageante pour tous les citoyens et organisations qui s'y sont investis pleinement sans que cela n'ait jamais été pris véritablement en compte autrement que par des auto-congratulations gouvernementales » et de conclure « Il est plus que temps que la France profite des apports du numérique pour renforcer ses mécanismes démocratiques au lieu de les restreindre. »

 

Au-delà de la légitime déception des organisations qui n’ont pas vu leurs propositions intégrées dans la loi, il convient de questionner les ratés du processus afin d’apprécier la pertinence d’en proposer la généralisation. Les critiques peuvent, en réalité, être articulées autour des deux phases du processus : les conditions de la consultation d’une part et sa prise en compte, d’autre part.

 

S’agissant des conditions de la consultation déjà, le ver était dans le fruit. La relative précipitation dans laquelle le processus a été engagé n’a pas permis de créer un cadre approprié à une réflexion sereine et d’offrir une garantie de représentativité des acteurs. Les délais dans lesquels les citoyens ont été amenés à se prononcer (trois semaines) étaient ridiculement courts, tant au regard de la complexité des questions que des processus de consultation interne de certaines organisations. Seuls les acteurs suivant de près l’élaboration de la loi (et aguerris aussi bien aux outils numériques qu’aux circuits d’information et de communication politique) pouvaient être réactifs à si bref délai et de nombreux organismes n’ont pas eu le temps de se positionner utilement en respectant leurs propres procédures de décisions, suscitant frustrations et diverses réactions de rejet.  Encore faut-il remarquer que le risque était temporisé en l’espèce par l’objet même de la loi, impliquant en général des personnes rompues au numérique. Mais qu’en serait-il d’une consultation citoyenne sur la retraite ou l’exclusion dont les principaux intéressés seraient de facto exclus en raison de leur éloignement des outils ?

 

Par ailleurs, la question de la représentativité était absente des mécanismes retenus pour comptabiliser la participation. Une voix d’un individu isolé égalait la voix d’une organisation représentant des milliers de personnes, conduisant à une étrange sur-représentation des premiers dans les votes. En outre, le risque de vote multiple n’était pas véritablement écarté par les systèmes de sécurité du site, sévèrement critiqués par les participants, à l’instar de la configuration des cadres rigides prévus pour les réponses, laissant peu d’initiative. 

 

Ces défauts, bien que majeurs dans la mesure où ils ne permettent pas de tirer des enseignements significatifs des résultats de la consultation, ne sont pourtant pas insurmontables et ne justifient pas, selon nous, qu’on discrédite le processus pour l’avenir. Il suffirait, pour remédier à ces insuffisances, de prévoir des délais de consultation raisonnables, d’identifier clairement les contributeurs pour éviter les fraudes mais aussi pour pondérer de manière plus efficace le poids des intervenants. Il faudrait également entamer une véritable réflexion autour de la formulation des questions posées aux internautes : fermées (êtes-vous pour ou contre), ouvertes (que pensez-vous de ?), à choix multiple (préférez-vous telle ou telle option ?). Puisqu’il s’agit de tester des outils participatifs, pourquoi ne pas à la manière d’un « wiki » proposer une rédaction/réecriture collective d’un article en prenant en compte la version consolidée mais également garder la trace des diverses contributions/suppressions, à la manière des travaux préparatoires ? Le matériel offert au législateur serait ainsi infiniment plus riche qu’un simple vote d’approbation ou de rejet « en bloc » de la rédaction du projet de loi. Aussi, on peut penser que le processus de consultation ne se clôture pas, comme dans l’expérience tentée, au seul temps de la genèse du projet de loi mais puisse se poursuivre parallèlement au processus de discussion parlementaire. Les élus, non seulement pourraient eux aussi – comme ce fut d’ailleurs le cas - puiser dans cette source d’inspiration pour alimenter le débat mais déclencheraient ainsi un écho immédiat de leurs propres amendements dans la société civile. Un tel espace dialogique induirait sans doute une certaine pression sur la rédaction de la loi et des réactions opportunistes mais à l’heure du tweet généralisé et de l’injonction de réaction médiatique permanente, il n’est pas certain qu’on aggraverait l’existant.


 








L’autre critique, plus sérieuse, que l’on peut adresser au processus de consultation initié par la loi sur la République numérique tient au résultat du traitement des interventions citoyennes. Là encore les délais étaient bien trop courts pour que les propositions puissent être soigneusement étudiées. Le gouvernement ne s’est en effet accordé qu’une quinzaine de jours pour appréhender l’ensemble des 8500 contributions, traitées par une poignée de personnes du cabinet du secrétariat d’Etat au Numérique. Autant dire un rythme effréné, peu propice à l’analyse approfondie des participations émanant des internautes. En outre, le gouvernement a pioché dans les résultats de la consultation sans tenir grand compte de la popularité des propositions. Ainsi, certains projets d’articles, comme l’instauration d’une définition positive du domaine public, qui avaient rencontré une grande adhésion parmi les « votants » n’ont pas été repris au terme d’arbitrages interministériels serrés. Il n’y a rien là qui étonne les scrutateurs professionnels de la loi, habitués qu’ils sont aux va-et-vient entre les différents services, ministères, modification après avis du conseil d’Etat, retraits et ajouts liés au travail d’amendement. Mais dès lors qu’on recherche et obtient une réaction citoyenne, il n’est pas étonnant que ceux qui se sont positionnés conçoivent une certaine amertume quand, plus ou moins rapidement, leur avis est écarté sans ménagements ou explications. Si un projet de disposition est soumis à une procédure d’approbation et qu’il est reçoit une validation d’une majorité de participants à son terme, on comprend le désenchantement qui suit son abandon lors de la discussion de la loi. Pourquoi demander leur avis aux citoyens si, finalement, on n’en fait pas cas ?

 

Il y a semble-t-il un malentendu inaugural sur le devenir de cette contribution populaire, renforcé par le pseudo-recours au vote. Il n’est pas autrement choquant que la voix des participants ne soit pas systématiquement écoutée dès lors qu’il n’y a aucune promesse ou équivoque à ce sujet dès le départ. Rechercher l’expertise auprès des citoyens, voire simplement sonder l’opinion constituent d’importants outils préparatoires de la norme, permettant d’en affiner la pertinence et d’en accroître l’acceptabilité. Mais l’intervention d’un simulacre de « vote » sur les dispositions fausse les termes de cette participation en créant une tension intenable entre démocratie représentative et démocratie populaire. Si le peuple s’exprime, le résultat de son vote est censé lier, au moins politiquement, le législateur qui l’a sollicité, à l’instar d’une procédure de référendum. Questionner les citoyens, comptabiliser leurs réponses et établir des pourcentages, communiquer publiquement autour de ces résultats et ne pas suivre la tendance qui s’est dégagée peut légitimement conduire les participants à se sentir bafoués, et instrumentalisés au service d’une communication gouvernementale opportuniste et, à terme, les dissuader d’intervenir.

 

Dans l’hypothèse où le mécanisme de consultation numérique deviendrait une étape du processus de production de la loi, il conviendrait à tout le moins de préciser clairement et a priori à l’endroit de ceux qui vont s’exprimer les différentes options relatives au destin de leur participation, de manière à ce qu’ils interviennent en connaissance de cause. Si vote il doit y avoir (et à condition que les termes du vote soient plus représentatifs et que les procédures techniques soient davantage sécurisées), les raisons de ce vote et les éléments qui en déterminent la prise en compte doivent être déterminées (quorum, règle de majorité, délai pour se prononcer). Ainsi pourrait-on varier l’intensité de l’effet normatif de la consultation : du rang de simple sentiment sur la règle discutée ( à la manière d’un « like »), le texte issu de la discussion citoyenne pourrait, à l’instar d’un mécanisme de pétition, au-delà d’un certain nombre de suffrages exprimés, être obligatoirement soumis à la discussion parlementaire – sans garantie d’adoption pour autant, voire, selon les ratios, être purement et simplement intégré, sans modification possible dans le texte final. Ainsi les enjeux du « vote » seraient clairs et conduiraient à activer une véritable mobilisation citoyenne.

 

Il est également loisible de laisser de côté le vote, souvent inadapté, au profit d’une simple demande d’expertise. Ainsi, notamment avec les outils de traduction automatique, on pourrait bénéficier d’un retour d’expérience d’autres citoyens issus d’autres pays, ce qui serait particulièrement pertinent au sein de l’Union européenne. La consultation pan-européenne sur des textes nationaux ou sur des textes européens offrirait sans doute un forum de discussion publique d’autant plus opportun qu’il permettrait aux citoyens de se « saisir » de débats dont ils se sentent souvent éloigné. Des mécanismes de simulation en termes de tolérance de la règle à venir pourraient être envisagés, de même que des outils d’éducation à la règle pourraient accompagner cette discussion. Un véritable décryptage de la loi en train de se faire pourrait être offert aux citoyens à travers des jeux de questions et de réponses, où l’animation du débat pourrait être partagée, modérée, entre internautes et corps constitués.

 

En tout état de cause, si la co-écriture citoyenne de la norme devait être envisagée sérieusement, ce qui est souhaitable, il conviendrait d’élaborer une réflexion articulée pour donner une pleine puissance aux outils disponibles, tout en assurant le caractère démocratique du processus et non d’en rester à un simple gadget de communication gouvernementale. La loi sur la République numérique est un premier brouillon de démocratie participative digitale, la suite doit être écrite.  

 

Valérie Laure Benabou