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OCTOBRE 2016
Contentieux administratif : l'insécurité de la sécurité juridique
  
 
OCTOBRE 2016
 
 
 
 

Contentieux administratif : l'insécurité de la sécurité juridique

Le Conseil d’Etat a découvert la sécurité juridique au début des années 2000, principe qui implique notamment la prévisibilité du droit : dans son rapport public pour 2006 (n° 57, p. 82) consacré à la sécurité juridique, la Section du rapport et des études du Conseil d’Etat insistait sur le fait que ce principe « suppose que le droit soit prévisible et que les situations juridiques restent relativement stables ».

Le Conseil d’Etat applique-t-il à sa propre jurisprudence cette facette de la sécurité juridique ?

En premier lieu, il est tentant de répondre de manière négative à cette question au regard de la pratique parcimonieuse qu’à le Conseil d’Etat de la limitation dans le temps des changements de jurisprudence.

La difficulté de principe en la matière vient de l’effet rétroactif de la règle jurisprudentielle nouvelle, qui repose sur la fiction selon laquelle la décision de justice, lorsqu’elle interprète une loi ou reconsidère une règle prétorienne, ne ferait que révéler l’exacte portée de l’une ou de l’autre. Par suite, tous les litiges non encore tranchés le seront au regard de l’interprétation jurisprudentielle applicable au jour de la clôture de l’instruction, sauf dans les rares hypothèses où, au nom de l’atteinte à la substance même du droit au recours juridictionnel effectif ou à la stabilité des relations contractuelles, le juge administratif décide d’office de limiter à l’avenir la portée du changement de jurisprudence.

Or, cette modulation n’est mise en œuvre par le Conseil d’Etat que de manière exceptionnelle. Brutalement, la situation contentieuse de catégories entières de requérants peu se trouvée aggravée par un changement de jurisprudence. Ainsi, alors qu’en avril 2012, le Conseil d’Etat avait décidé que le tiers à un contrat administratif ayant la qualité de concurrent évincé pouvait soulever n’importe quel moyen d’illégalité à l’encontre de ce contrat, il juge depuis une décision Département du Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014 que ce tiers peut uniquement invoquer certains moyens en rapport avec sa qualité de concurrent évincé ; alors qu’il était admis de manière constante depuis une décision Casanova de 1901 que la qualité de contribuable local suffisait à conférer intérêt à agir en excès de pouvoir contre tout acte ayant une incidence, même minime, sur les finances locales, deux chambres réunies ont tout-à-trac décidé de restreindre cette jurisprudence libérale par un arrêt du 1er juin 2016 inédit au Recueil Lebon, considérant que seuls les actes municipaux ayant une certaine importance financière pouvaient désormais faire l’objet de demandes d’annulation par les contribuables locaux.

En second lieu, la sécurité juridique est mise à mal lorsque le Conseil d’Etat décide souverainement de s’affranchir de la lettre de dispositions réglementaires du Code de justice administrative. Deux exemples en témoignent.

Selon l’article R. 421-1 du Code de justice administrative, « la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Ce texte est donc parfaitement clair : seule une décision, c’est-à-dire un acte qui modifie l’ordonnancement juridique, peut faire l’objet d’un recours contentieux. Or, par deux arrêts du 21 mars 2016, l’Assemblée du contentieux a admis que le Conseil d’Etat puisse être saisi en premier et dernier ressort d’un recours pour excès de pouvoir contre des actes dits « de droit souple » pris par des autorités de régulation, sans que l’on comprenne pourquoi des actes comparables pris par d’autres types d’autorités administratives échappent – arbitrairement – à cette nouvelle possibilité de recours. Les arrêts du 21 mars 2016 doivent par ailleurs être lus à la lumière d’un arrêt de Section Sté GDF Suez du 13 juillet 2016 : l’Assemblée du contentieux avait « oublié » de préciser dans quel délai la nouvelle voie de droit pouvant être empruntée, la Section du contentieux a dû dans l’urgence remédier à cette lacune, d’une manière assez alambiquée (le délai de recours, fixé à deux mois par le Conseil d’Etat, ne court que si l’acte de droit souple est publié dans un espace internet ad hoc de l’autorité de régulation, et uniquement à l’égard des professionnels du secteurs).

 




Le Conseil d’Etat vient d’aller plus loin encore dans le contournement du texte tout aussi clair du Code de justice administrative. L’article R. 421-5 de ce Code, issu d’un décret du 28 novembre 1983, prévoit que « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Pendant trente ans, le Conseil d’Etat a jugé que cette disposition faisait obstacle à ce que le délai de recours commence à courir à l’encontre du destinataire d’une décision administrative individuelle notifiée sans la mention des voies et délais de recours, ou avec une mention erronée de ceux-ci. Or, d’un coup, sans que nul n’ait pressenti ce changement majeur de jurisprudence, l’Assemblée du contentieux décide de créer un délai prétorien de forclusion : au nom de la sécurité juridique des actes administratifs, la décision Czabaj du 13 juillet 2016 décide que désormais, à l’issue d’un « délai raisonnable » souverainement fixé par le Conseil d’Etat à une année à compter de la notification de la décision individuelle litigieuse, celle-ci ne pourra plus faire l’objet d’un recours contentieux alors pourtant que les voies et délais de recours ont été mal mentionnés ou ne l’ont pas été du tout. La décision Czabaj s’applique de manière rétroactive à toutes les décisions individuelles incomplètement notifiées du point de vue des voies et délais de recours avant le 13 juillet 2016 : il s’agit donc d’un arrêt de règlement rendu par l’Assemblée du contentieux.

La décision Czabaj rejoint par ailleurs le premier aspect de la sécurité juridique ci-dessus évoqué, tenant à l’application pour l’avenir de la règle jurisprudentielle nouvelle. Il est certes incontestable que cette décision ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours juridictionnel, puisqu’elle ne ferme aucune voie de droit : les intéressés avaient ou ont un an pour contester une décision individuelle qui leur a été incomplètement notifiée du point de vue des voies et délais de recours. Elle n’avait donc pas à faire l’objet d’une application pour l’avenir seulement. Mais ses conséquences sont si considérables en pratique, que l’imprévisible solution retenue par l’Assemblée du contentieux aurait au moins mérité d’être progressivement annoncée ou publiquement réfléchie plutôt que d’être brutalement imposée au-delà du cas d’espèce. Par ailleurs, le délai prétorien de forclusion pourra ne pas être d’une année… lorsque, au cas par cas, le Conseil d’Etat le décidera…

La sécurité juridique sur laquelle repose la décision Czabaj est donc elle-même source… d’insécurité juridique…

Dans son Rapport public 2016 relatif à la « simplification et la qualité du droit » (p. 117),  le Conseil d’Etat a reconnu que « le contentieux est souvent présenté comme une source de complexité et d’aléas dans l’application du droit. Si cette perception n’est pas totalement infondée du point de vue des justiciables dont les droits sont contestés, l’office du juge a vocation à simplifier : il appartient au juge de clarifier les règles de procédure et de fond, tout en veillant à l’unité du droit ». Toutes les décisions récentes qui viennent d’être mentionnées n’accroissent-elles pas la complexité et les aléas dans la procédure administrative contentieuse ?