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MAI 2016
La réforme de la procédure pénale
sous la pression du terrorisme
  
 
MAI 2016
 
 
 
 

La réforme de la procédure pénale

sous la pression du terrorisme


Comment l’Etat de droit peut-il lutter efficacement contre le terrorisme ? Jusqu’où doit-on restreindre nos libertés pour accroître les pouvoirs répressifs de l’Etat ? Est-il possible d’être réactif sans pour autant bouleverser dans la précipitation nos grands équilibres institutionnels ? Voilà des questions classiques auxquelles sont confrontées de nombreuses démocraties depuis les années 70, et auxquelles la France a dû répondre dans l’effroi et l’urgence en 2015. Peu de temps après les attentats du 13 novembre, le président de la République et le gouvernement français ont déposé trois textes importants ayant pour objectif assumé de privilégier la sécurité sur le respect des libertés – en notifiant au Conseil de l’Europe que la France était désormais susceptible de déroger aux obligations découlant de la Convention européenne des droits de l’Homme. La loi du 20 novembre 2015 relative à l’état d’urgence (qui suit le décret du 14 novembre 2015, et a été prorogée par la loi du 19 février 2016) prévoit un régime d’exception qui confie d’importants pouvoirs coercitifs au ministre de l’Intérieur et aux préfets et suspend un certain nombre de droits procéduraux fondamentaux. Adopté par définition pour un temps limité, ce régime d’urgence s’installe pourtant dans une forme de permanence non seulement à travers ses prorogations successives, mais également en inspirant de nouvelles réformes sur le fond. Le projet de révision constitutionnelle (adopté en conseil des ministres le 23 décembre 2015) prévoyait de modifier en pleine crise sécuritaire et dans une perspective instrumentale notre loi fondamentale au risque de confondre le temps accéléré de l’action politique avec le temps long de la construction du pacte social, les normes répressives de l’Etat avec les normes libérales constitutionnelles censées les encadrer. Il a été abandonné en raison de la très forte, et légitime, opposition que suscitait l’introduction dans le texte constitutionnel de la déchéance de nationalité comme peine applicable aux seuls binationaux.

 

Troisième grand texte déposé après les attaques meurtrières de novembre 2015, le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale (adopté en conseil des ministres le 3 février 2016) est actuellement en cours de discussion au Parlement.  Il s’inscrit dans la continuité des réformes pénales depuis une vingtaine d’années, mais en les amplifiant : extension et renforcement des procédures dérogatoires, notamment anti-terroristes ; accroissement des prérogatives du parquet et marginalisation du juge d’instruction ; diffusion progressive des pouvoirs les plus attentatoires aux libertés jusqu’ici réservées à l’instruction préparatoire à l’enquête de police judiciaire, voire à celle préventive de police administrative. Il contribue également  à cette inflation législative calquée sur le tragique agenda terroriste - comme si chaque attentat révélait d’abord et avant tout des failles du droit. Mais l’émotion et l’urgence qui dominent l’élaboration de ces  textes empêchent de penser une réforme d’ensemble : largement influencé par le ministère de l’intérieur dans ces périodes de crise, le législateur procède uniquement à des ajouts ponctuels de pouvoirs intrusifs, ce qui alimente, par sédimentations successives, un code de procédure pénale de moins en moins cohérent et de plus en plus illisible.

 

Le projet en discussion marque une nouvelle étape dans l’alignement progressif du régime de l’enquête de police sur celui de l’instruction préparatoire. Il prévoit ainsi, dans les enquêtes préliminaires en matière de terrorisme, la possibilité de perquisitions de nuit dans les locaux d’habitation au motif général « de prévenir un risque sérieux d’atteinte à la vie ou à l’intégrité physique ». Dans le champ plus large des enquêtes en matière de criminalité organisée, le projet de loi permet le recours aux techniques de sonorisation et de fixation d’images dans les lieux privés (pose de caméras et de micros), ainsi qu’aux captations de données informatiques à distance. Or, de telles atteintes au droit au respect de la vie privée n’étaient traditionnellement possibles que dans le cadre d’une information judiciaire, présentant de nombreuses garanties, notamment en ce qu’elle est menée, de manière contradictoire, par un juge du siège indépendant et qu’elle confère de nombreux droits à la défense et à la partie civile. A l’inverse, l’enquête de police est dirigée par le parquet à la fois partie à la procédure et institution hiérarchique à la tête de laquelle on trouve le ministre de la Justice. Derrière ce réaménagement des cadres procéduraux des investigations, il y a l’idée sous-jacente que le travail d’équipe du parquet et de la police serait plus efficace que l’action plus solitaire du juge d'instruction. Mais cette mutation n’est que partiellement et implicitement assumée par le législateur : alors qu’elle devrait être accompagnée d’une juridictionnalisation de l’enquête pour satisfaire aux exigences du procès équitable, elle n’est assortie que de l’intervention accrue, mais ponctuelle, du juge des libertés et de la détention (JLD) dont le statut est moins protecteur et les moyens moins étendus que ceux du juge d’instruction. De la même manière, sous l’influence du droit du européen, le projet de loi introduit également une phase contradictoire dans les enquêtes préliminaires les plus longues mais, là aussi, à des conditions très limitatives.

 

 

 

 

Ce projet de loi estompe également la summa divisio classique entre police administrative (en vue de prévenir la commission d’infractions) et police judiciaire (en vue de réprimer la commission d’une infraction). Les pouvoirs les plus coercitifs qui étaient traditionnellement réservés aux procédures relevant de l’autorité judicaire, garante des libertés individuelles, intègrent progressivement les procédures administratives de renseignement et de surveillance dans une logique de prédictibilité de la dangerosité et de prévention des risques. Le projet de loi propose ainsi l’instauration d’un système de contrôle administratif des personnes de retour sur le territoire national des théâtres d'opérations de groupements terroristes en conférant au ministre de l'Intérieur le pouvoir d’assigner ces personnes à résidence. Comme le souligne la CNCDH dans son avis du 3 février 2016, cette mesure de police administrative est vouée à être mise en œuvre dans une perspective répressive, mais sans les garanties judiciaires qu’implique une telle finalité, dès lors que ces faits peuvent aussi a priori relever des incriminations larges d’entreprise individuelle terroriste (article 421-2-6 du code pénal) ou d’association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 421-2-1 du code pénal). De la même manière, le projet de loi institue un dispositif de retenue administrative, d’une durée maximale de quatre heures, à des fins de vérification de la situation d'une personne dont il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement est lié à des activités à caractère terroriste. Ici aussi, on ne comprend pas bien pourquoi une telle suspicion n’entrainerait pas plutôt un placement en garde à vue, ce qui emporterait application d’un régime plus respectueux des droits à la sureté et de la défense. Dans un sens inverse, le projet introduit dans les enquêtes et informations judiciaires en matière de criminalité organisée, la technique dite de l’IMSI catcher (fausse antenne relais mobile permettant d’intercepter les données de connexion de toutes les personnes dans la zone géographique environnante) qui avait été initialement introduite dans le Code de la sécurité intérieure par la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015.

 

Au fond, ce double mouvement de renforcement des pouvoirs coercitifs dans les procédures policières, qu’elles soient administrative ou judiciaire, au détriment de l’instruction, confirme une tradition française plutôt méfiance à l’égard du juge. L’unité de l’Etat, et de son action en matière de sécurité, autour du pouvoir exécutif, prime sur la séparation des pouvoirs et les garanties judiciaires. La Vème République a d’ailleurs consacré cette approche exécutive et centralisatrice du pouvoir en parlant d’autorité judiciaire, et non pas de pouvoir, terme réservé pour le législatif et l’exécutif.